地方附加税改革不是简单的税费合并，而是地方税体系的一次结构性重塑。
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一个新的万亿级税种迈出了立法第一步。
近日，财政部、国家税务总局联合发布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），向社会公开征求意见。拟将现行城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，通过税收立法重塑地方附加税费制度，为健全我国地方税体系、增强地方自主财力开辟新路径。
2024年7月，党的二十届三中全会将地方税改革、增强地方自主财力列为税制改革重点任务。明确提出，“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。为了落实这一要求，两部门在听取地方和有关部门意见的基础上起草了该征求意见稿。
当前，我国经济持续转型升级，各地产业结构不断变迁，传统税源发生深刻变化，不少地方财政运行进入紧平衡状态，地方财政收入增长承压，地方税体系建设面临现实挑战。
一方面，新旧动能转换之下，传统产业税源收缩，新经济新业态税源培育尚需时间；另一方面，地方承担着大量基本公共服务、城市建设、教育民生等支出责任，收支矛盾凸显，迫切需要夯实地方税收入基础，拓宽稳定可持续的地方税源，完善权责清晰、财力协调的地方财税制度，地方附加税改革正是在这样的时代背景下推进落地。
数据显示，2025年我国城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加收入分别为5170亿元、2382亿元、1582亿元，三项合计规模达到9134亿元，体量庞大，是地方十分重要的收入。
征求意见稿共13条，坚持税费制度基本平移、保持税负水平总体稳定的改革思路，对纳税人、计税依据、税率、税收优惠、征收管理等作出系统性规定，拟将三项税费整合统一为地方附加税，实行11%至13%的幅度税率，各省级人民政府可结合本地经济社会发展实际，在税率区间内提出本地区适用税率，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。
长期以来，城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加“一税两费”并行征收，三者计税依据均以实际缴纳的增值税、消费税税额为基础，在征管实践中同步申报、同步征收，但制度属性并不统一。
上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任王桦宇说，城市维护建设税属于独立税种，教育费附加、地方教育附加长期属于政府性基金，且立法层级相对较低。法律层级不一，制度碎片化，增加了纳税遵从与税务征管成本，也不利于地方统筹财力使用。
“此次地方附加税立法的第一个重大价值，就是简并税制，降低制度性交易成本，助力全国统一大市场建设。”北京国家会计学院副院长李旭红说。
对市场主体而言，过去企业办理申报时，需要分别处理城市维护建设税以及两项教育附加的申报缴纳工作，多个税费项目叠加，增加填报、核算、合规管理的工作量。合并之后，统一税种、统一申报，简化办税流程，有效降低纳税遵从成本。对税务部门来说，统一的税制也优化征管流程，提升税费征收效率，更加高效地筹集地方财政收入。与此同时，全国统一的法定税制，减少不同地区之间制度执行差异，破除制度壁垒，也有利于要素跨区域自由流动，夯实全国统一大市场的制度基础。
充实地方财力、完善地方税主体税种，是改革的核心目标之一。李旭红表示，“一税两费”合并之后，地方附加税将成为我国地方税体系中的第一大税种。近万亿规模的收入纳入地方税体系，为地方政府履行城市维护、公共服务、民生保障职能提供稳定的财力底盘。
同时，过去部分附加收入存在专款专用的约束，改革之后地方可统筹安排这部分财力，根据地方发展的现实需要配置财政资金，提升财政资金使用效能，缓解地方财政紧平衡压力，适配地方政府事权与支出责任，理顺中央与地方财税关系。
适度下放税收管理权限，为地方税改革探索可行路径，是本次制度设计的一大亮点。李旭红认为，我国地域辽阔，不同省份之间经济发展水平、产业结构、财政状况差异显著，地方税体系建设不能“一刀切”，需要赋予地方适度制度弹性，调动地方发展与征管的积极性。征求意见稿设置11%至13%的幅度税率，授权省级层面在法定区间确定本地适用税率，适当扩大地方税收管理权限，是健全地方税体系的重要探索。
幅度税率制度兼顾全国税制统一性与地方差异性。一方面，设置全国统一税率区间，避免各地税率差距过大引发税收恶性竞争，守住全国统一大市场底线；另一方面，地方可以结合自身财政收支状况、产业承载能力、营商环境建设目标，在法定幅度内科学确定税率水平。财政压力相对较大的地区，可以适度选择区间内偏高税率，充实地方税源；产业培育任务较重的地区，可选择区间内较低税率，减轻经营主体负担，涵养税源。
市场关心，税制整合之后，企业实际税负会不会出现上涨。对此，李旭红强调，地方附加税立法基本延续了原有三项税费的纳税人、计税依据等相关税制要素的规定，不涉及大的税制和政策调整，既有利于稳定纳税人的预期，不增加纳税人的负担，也有利于稳定财政收入，确保持续保障教育投入，支持教育强国建设。
按照现行规定，城市维护建设税按照行政区划实行7%、5%、1%三档税率；教育费附加、地方教育附加分别实行3%和2%的征收率。
王桦宇算过一笔账，以2025年三项税费收入数据测算，城市维护建设税平均税率约为6.6%；加上教育费附加、地方教育附加的征收率，三项税费合计的平均税（费）率约为11.6%。地方附加税实行11%至13%的幅度税率，其中间值与三项税费合计的平均税（费）率基本相当。
根据财政部数据，2025年国内增值税和国内消费税收入合计为85804亿元。若按上述地方附加税最低税率11%大致计算，地方附加税收入约9438亿元。若按上述最高税率13%计算，地方附加税收入约11154亿元。
税制要素平稳过渡，有利于稳定市场主体预期，消除企业对税制改革的不确定性担忧，稳定经营预期。同时，财政收入规模保持平稳，原有的教育相关财力得到延续保障，改革不会削弱教育领域财政保障能力，能够持续支撑教育事业发展，助力教育强国建设。在经济恢复发展阶段，坚持税负平移、不加重经营主体负担，体现出财税改革兼顾发展与安全、平衡政府财力与市场活力的政策导向。
当然，改革落地之后，后续仍有一系列现实课题值得关注：比如，各地方如何科学选择适用税率，如何避免地区之间税率差异带来的税源流动；幅度税率如何配套约束机制，既保障地方自主权，又防止加重企业负担……
受访专家的共同看法是，地方附加税改革不是简单的税费合并，而是地方税体系的一次结构性重塑。过去我国地方税体系缺少规模大、收入稳定的主体税种，地方收入较多依赖共享税，地方附加税立法落地之后，有望补齐这一短板，构建起更加稳固的地方税收入底盘。
更值得关注的是，地方附加税是依托增值税、消费税的附加税种，税源与流转税高度绑定，未来地方想增强财政实力根本仍是持续培育地方税源。
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